Steuern, Demokratie und Staatlichkeit. Eine Fallstudie zur Transformation des italienischen Steuerstaates

Forschungsgruppen - Demokratie & Staatlichkeit
Projektstart: Mai 2016

Italien, die größte Wirtschaftsnation des europäischen Südens, befindet sich nicht erst seit 2008 in einer manifesten Wirtschafts- und Finanzkrise. Zu den Symptomen zählt ein kaum vorhandenes bis rückläufiges Wirtschaftswachstum, niedrige Erwerbsquoten, hohe (Jugend-) Arbeitslosigkeit und schließlich eine Staatsverschuldung, die mit ca. 135% des BIP (Stand 2016) im EU-Vergleich nur in Griechenland größere Ausmaße hat. Insbesondere die Staatsverschuldung stellt dabei für den europäischen Wirtschafts- und Währungsraum ein ernsthaftes Problem dar. Italien ist für Europa "too big to fail". Deshalb konzentrieren sich die europäischen Konsolidierungsbemühungen auf Strategien zur Reduktion des Defizits. Steuererhöhungen scheinen hierfür jedoch nicht das Mittel der Wahl: Denn trotz eines hohen nominellen Steuersatzes für Arbeitnehmer wie Unternehmen fällt das italienische Steueraufkommen überraschend gering aus. Die Ursache hierfür ist in der massiven Steuerhinterziehung, der "Evasione fiscale", zu finden: Dem italienischen Fiskus entgingen, so besagen Schätzungen, allein im Jahr 2014, etwa 130 Milliarden US-Dollar an Steuereinnahmen. Die italienische Regierung wird daher von einer Vielzahl internationaler Organisationen primär dazu aufgefordert, eine innere Verdichtung des Steuersystems vorzunehmen, um das Staatsdefizit abzubauen.

Unklar ist allerdings, ob eine Restauration des italienischen Staates, mittels der bisher von seinem Exekutivapparat ergriffenen Maßnahmen, gelingen kann. Obgleich die Regierung öffentlichkeitswirksam auf despotische Machtmittel, vor allem durch die Guardia di Finanza – von Firmenaudits bis hin zu Kontrollen an luxuriösen Badeorten – setzt, lässt die auch literarisch hinreichend beschriebene Resilienz der italienischen Bevölkerung gegenüber staatlichen Extraktionsbestrebungen vermuten, dass so doch nur die staatliche Ohnmacht offenbart wird. Es hängt ganz entscheidend davon ab, dass es dem italienischen Staat erfolgreich gelingt, die Steuern ganz verschiedener Akteursgruppen einzutreiben, damit er nicht nur im Umfeld der EU, sondern auch global seine – kürzlich noch verabschiedete – Handlungsfähigkeit beweisen kann.

In dem Forschungsprojekt soll eine belastbare Deutung der Gemengelage zwischen staatlicher Erosion und Restauration vorgenommen werden. Hierzu bedarf es einer Auseinandersetzung mit dem Begriff der infrastrukturellen Macht und seiner konkreten Realisation. Infrastrukturelle Macht bezeichnet theoretisch die Voraussetzung für eine effiziente und umfassende Steuereintreibung. Historisch betrachtet tritt sie in Erscheinung, wenn sich despotisch installierte Herrschaftsverhältnisse konsolidieren, die Herrschaft des Staates sich von außen ins Innere verlagert. Der Tribut wird nicht mehr eingetrieben, sondern als Steuer regelmäßig veräußert. Für eine erfolgreiche Transformation stehen - trotz einiger Rückschläge in jüngster Zeit – die Staaten im Norden Europas. Im Süden, besonders in Italien, ist die Transformation nur bedingt erfolgt, die despotische Steuerkontrolle hat weiterhin Vorrang vor der Selbstveranlagung. Der Staat kann eine nachhaltige und umfassende Steuererhebung so aber nicht gewährleisten. Er ist auf die Kollaboration seiner Bürger angewiesen. Zwei Fragen schließen sich an diese Beobachtungen an: erstens weshalb konnte die infrastrukturelle Verankerung des Staates nie vollständig erfolgen und zweitens versprechen die jüngeren Ansätze des Staates diesem Zustand Abhilfe leisten zu können?

Um diese Zusammenhänge aufzuklären, wird in die spezifische Konflikthistorie des italienischen Steuerstaates, seiner Demokratisierung und der damit verbundenen kapitalistischen Produktionsweise eingestiegen. Die antifaschistische Verfassung der ersten Republik (ab 1946) verankerte eine progressive Besteuerung tief im politischen System. Seitdem haben italienische Finanzpolitiker, angeregt durch Impulse im Rahmen der europäischen Integration, diverse Versuche unternommen, den Staatsapparat, v.a. die Steuergesetzgebung zu modernisieren und die Strukturprobleme zu lösen: Sie führten die allgemeine Steuererklärung ein, unterbanden die Praxis privater Steuereintreiber, installierten automatische Kassenregister verbunden mit den berühmten "Scontrini". Zugleich nahmen sie im Steuerrecht umfangreiche Reinterpretationen des Progressivitätsvorsatzes vor. Alle diese Anstrengungen stießen jedoch stets auf massive Widerstände unterschiedlicher Akteure, die häufig zur Modifikation von Gesetzestexten führten, die konkrete Umsetzung in den Verwaltungen wurde z.B. durch Korruption oder parastaatliche Doppelbesteuerung beeinträchtigt. Steuerschlupflöcher und -amnestien hatten ebenso Anteil daran, dass es trotz zahlreicher Modernisierungsimpulse nie gelang, den Steuerstaat abschließend und im geplanten Maße zu rationalisieren. Resultat und Verlauf dieser Transformationsprozesse sind zentral für die zukünftige Entwicklung Italiens und stehen daher im Zentrum des Forschungsprojekts.

Um sie verstehen zu können, sollen die Mechanismen und Prozesse, die den Staat einerseits seine Besteuerungskapazität ausbauen lassen und andererseits zugleich beeinträchtigen, sozialtheoretisch dechiffriert und mit einer historischen Rekonstruktion verknüpft werden. Schattenwirtschaft, Steuerflucht und Steuerhinterziehung bieten drei Dimensionen zur Analyse demokratischer Resilienz. Auf der Ebene der Verwaltungen legen Korruption und Kontrolltechniken Ansatzpunkte offen. Steuerpolitik und deren Umsetzung (ab 1946) werden so parallel rekonstruiert und entschlüsselt.

Forschungspraktisch geht die anvisierte fiskalsoziologische Geschichtsschreibung in drei Schritten vor. Zum einen sollen auf Basis von Archivrecherchen die historischen Ansätze zur Rationalisierung des Steuerstaates dargestellt werden. Diese werden zweitens durch eine Rekonstruktion und Komprimierung der verstreuten italienischen wie fremdsprachigen Literatur ergänzt, da bis dato kein entsprechendes Überblickswerk existiert. Drittens sollen Interviews mit Experten über die jüngeren Entwicklungen und verwaltungs- und organisationssoziologischen Prozesse Auskunft geben, um diese analysieren und bewerten zu können.
Ziel der theoretisch angeleiteten empirischen Analyse ist es, darzustellen, weshalb in Italien die Mechanismen der Steuererhebung im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten derart porös sind. Es soll darüber hinaus ein Einblick in das Wesen südeuropäischer Staatlichkeit gegeben werden, der es erlaubt, die Stellung von Demokratie in Zeiten fortschreitender „funktionaler Entdifferenzierung“ von Finanz und Staat (Vogl) bewerten zu können.